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Tremblements de terre: un risque assurable
Le 3 novembre 2020, la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil des États (CEATE-E) a déposé au Conseil des Etats une motion. Une minorité de la commission propose de rejeter la motion.
Selon ce principe, les propriétaires seraient tenus de verser, dans un fonds commun ou une assurance, un pourcentage de la valeur d’assurance de leur bâtiment sous la forme d’une prime unique, et ce, uniquement en cas de tremblement de terre. Cet engagement conditionnel devrait être garanti par des sûretés réelles au moyen d’une inscription au registre foncier. Par exemple, si chaque propriétaire versait 0,7 % de la somme de l’assurance du bâtiment, le fonds commun disposerait de 20 milliards de francs environ en cas d’évènement (considérant un portefeuille d’assurance de 3 000 milliards de francs environ en Suisse). Ce montant serait exclusivement destiné à faire face aux conséquences du tremblement de terre.
Le grand avantage de cette approche par rapport à la solution l’assurance » classique » est que seule la génération des propriétaires vivant au moment du tremblement de terre est incluse dans le mécanisme de redistribution. Comme il existe un certain risque d’être concerné par un tremblement de terre dans toute la Suisse, le principe de solidarité entre les propriétaires de logements en Suisse est très important et cette proposition permettrait de le concrétiser.
Communiqué de presse (CG MPS) du 22 décembre 2017. Le Concordat intercantonal sur une assurance obligatoire contre les risques de tremblement de terre (CIAT) ne se réalisera pas. C’est le résultat de la consultation menée auprès des gouvernements cantonaux. Le quorum proposé par la Conférence gouvernementale des affaires militaires, de la protection civile et des sapeurs-pompiers (CG MPS) n’est pas atteint. Il était de 85 % au moins des bâtiments et des biens à assurer en Suisse.
Le 29 janvier 2016, la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil des États (CEATE-E) s’était adressée à la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC), lui demandant de vérifier auprès des cantons s’ils seraient favorables à l’introduction en Suisse d’une assurance obligatoire contre les risques de tremblement de terre. La CdC a réalisé un premier sondage au printemps 2016. Le 26 septembre de la même année, la Commission CEATE-E a fait savoir à la CdC qu’elle estimait que le pays avait besoin d’une assurance de ce type et que la meilleure solution serait d’instituer un concordat intercantonal, qui pourrait voir le jour d’ici à la fin du premier semestre 2017.
Paramètres du concordat
Par courrier du 10 octobre 2016, la CdC a transmis le dossier à la CG MPS qui a ensuite défini des paramètres. Réunie en Assemblée annuelle à Lugano le 19 mai, la CG MPS a adopté le document cadre sur la création du concordat intercantonal CIAT qui posaitcomme condition que les cantons qui y adhèrent représentent à eux tous 85 % au moins des bâtiments et des biens à assurer en Suisse. Aux yeux de la CG MPS, cela aurait été la seule façon d’obtenir une solution viable. Autre condition sine qua non : la participation de la Confédération au financement de la solution d’assurance. Les bases constitutionnelles et légales faisant défaut, il aurait fallu asseoir légalement la compétence de la Confédération en la matière.
Pas de majorité nette en faveur d’une solution de concordat
La consultation menée par la CdC a montré que la moitié des cantons avaient un avis réservé voire négatif. Seuls 13 % d’entre eux approuvent la mise en place d’un concordat. Les opposants font valoir qu’il est déjà possible aujourd’hui de s’assurer contre les risques de tremblement de terre si on le souhaite. Une minorité de cantons est contre l’idée d’un concordat, lui préférant une solution reposant sur une loi fédérale.
Étant donné que le seuil de 85% au moins des bâtiments et des biens à assurer en Suisse n’est pas atteint, les gouvernements cantonaux renoncent à élaborer un projet en prévision d’un concordat CIAT. Dans l’immédiat, ce dossier n’est donc plus d’actualité pour les cantons.
Lors de la réunion annuelle des 18 et 19 mai 2017 , la Conférence gouvernementale des affaires militaires, de la protection civile et des sapeurs-pompiers (CG MPS) a adopté un document préliminaire relatif à la création d’un concordat intercantonal concernant l’assurance tremblements de terre. La CG MPS est d’avis qu’il faut créer un tel concordat. Il entrera en vigueur quand un nombre de cantons représentant ensemble au moins 85% des bâtiments et des biens assurés en Suisse y auront adhéré. La participation de la Confédération au financement de ce régime d’assurance est cependant une condition nécessaire pour la création du concordat. Puisque la base constitutionnelle et légale pour cela n’existe pas encore, la Confédération est invitée à se doter des compétences fédérales nécessaires dans ce domaine. La mesure suivante consiste à mener d’ici fin 2017, à travers la Conférence des gouvernements cantonaux CdC, sur la base du présent document préliminaire, une enquête auprès des cantons qui engagerait ses participants portant sur la création d’un concordat. Ensuite la CG MPS prendra une décision concernant l’élaboration concrète du concordat
Le 18 octobre 2016 la Commission de l’environnement rejette l’idée d’une assurance obligatoire contre les tremblements de terre. Elle estime qu’il est déjà possible aujourd’hui de s’assurer contre un tel événement. Par ailleurs, si un séisme majeur devait se produire, seul un engagement exceptionnel de la Confédération permettrait de faire face à la situation.
La Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil national a procédé à l’examen préalable de l’initiative du canton de Bâle-Ville visant à instaurer une compétence nationale permettant une couverture obligatoire contre les dégâts d’origine sismique. La commission propose par 13 voix contre 11 de ne pas y donner suite. Elle estime que le Parlement a examiné récemment les solutions possibles et juge qu’aucun nouvel élément ne justifie de revenir sur cette décision. En outre, la commission rappelle que des assurances cantonales ou privées permettent aujourd’hui déjà de couvrir les bâtiments contre le risque de tremblements de terre. Par ailleurs, un séisme majeur dépasserait largement les capacités d’un système d’assurance si bien que seul un engagement exceptionnel de l’Etat permettrait de faire face à la situation.
Une minorité, quant à elle, est d’avis que les dégâts liés à un séisme ne pourraient être entièrement couverts par les mesures en vigueur. Comme dans le cas d’autres risques naturels, elle plaide pour une responsabilité solidaire et estime qu’une solution nationale doit être trouvée, même si une modification de la Constitution est nécessaire.
Le 15 décembre 2016 : le Conseil National rejette à son tour l’initiative de Bâle ville. Texte tiré du bulletin officiel des Chambres fédérales :
Le risque de tremblement de terre en Suisse existe. Il est qualifié de moyen en comparaison internationale. Depuis le XIIIe siècle, on en a dénombré une douzaine ayant occasionné des dommages significatifs. Citons ici le tremblement de terre d’une magnitude de 6,2 à Stalden dans le Vispertal en 1855.
Des normes constructives antisismiques ont été introduites en 1970 et durcies en 1998. Depuis 2003, les normes SIA 260 à 267 prévoient que les constructions doivent supporter un tremblement de terre d’une magnitude de 6. Toutefois, il n’y a pas d’obligation légale concernant le respect de ces normes. Le coût des mesures pour de nouvelles constructions se monte à 1 pour cent du prix total.
Concernant les dégâts que peuvent occasionner ces tremblements de terre, les sociétés de réassurance partent du principe, dans leurs scénarios, qu’un événement de magnitude 5,5 à 6 qui se produit une fois tous les cent ans occasionnerait des dommages atteignant environ 7 milliards de francs. En cas de séisme d’une magnitude de 6 à 6,5 une fois tous les cinq cents ans, ces dégâts se chiffreraient à 40 milliards de francs.
Le Conseil des Etats a rejeté l’initiative cantonale, par 23 voix contre 18 et 1 abstention, jugeant inadaptée la modification constitutionnelle proposée. Une consultation effectuée dans le cadre de l’examen a montré que les cantons sont divisés sur la question – 16 cantons sont en faveur d’une solution obligatoire à l’échelle nationale, 6 rejettent complètement cette idée. La solution alternative au règlement de ce problème par concordat trouve l’assentiment de 17 cantons, alors que 7 s’y opposent. Bref, il n’y a pas d’accord au niveau cantonal.
Notre commission a discuté le 17 octobre 2016 de cette initiative. Elle s’oppose majoritairement à la création d’une nouvelle compétence fédérale visant à mettre en place une assurance obligatoire contre les tremblements de terre.
Une minorité soutient l’introduction d’une nouvelle compétence fédérale. Elle estime que la solution du concordat est peu probable et, dans le but de répartir de manière solidaire les coûts liés à la prise en charge des dégâts causés par un séisme, elle plaide pour une responsabilité commune de tous les cantons. Selon elle, seule une modification des bases constitutionnelles constitue une solution permettant de couvrir ce risque. Elle estime que le peuple devrait se prononcer sur le sujet.
Notons que le Parlement a déjà étudié cette question dans le cadre de l’initiative parlementaire Leutenegger Oberholzer, « Assurance contre le risque sismique. Création d’une base constitutionnelle ». Notre conseil ne lui a pas donné suite, par 125 voix contre 63, le 7 décembre 2015, il y a donc à peine plus d’une année.
La majorité de la commission juge qu’aucun nouvel élément ne justifie de revenir sur cette décision. Elle rappelle aussi que des assurances cantonales ou privées permettent aujourd’hui déjà de couvrir les bâtiments contre le risque de tremblement de terre.
Elle vous propose donc, par 13 voix contre 11, de ne pas donner suite à l’initiative du canton de Bâle-Ville.
Le 21 septembre 2016, le Conseil des Etats a rejeté par 23 voix contre 18 une initiative provenant de Bâle Ville pour l’introduction d’une assurance fédérale contre les séismes, déposée le 10 juin 2015.
Il suit en cela les recommandations de la commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie. Celle-ci avait proposé le rejet par 8 voix contre 4. Une minorité (Rieder, Berberat, Cramer et Zanetti) proposait de donner suite à l’initiative.
Les arguments pour l’initiative
En cas de séisme important, les capacités financières des régions concernées seraient nettement insuffisantes.
Il est illusoire de penser que la Confédération pourrait supporter des dommages avoisinants les 80 à 100 milliards de francs. La préférence de la Confédération serait donnée à la reconstruction de ouvrages publics (Beat Rieder).
Contrairement à la croyance de l’Association suisse des propriétaires fonciers (HEV), la Confédération ne se substituera pas aux assureurs (Claude Janiak).
Il est erroné de croire que les dommages seront circonscrits à certaines régions (Anita Fetz).
Une assurance obligatoire sur plan suisse abaisserait considérablement les primes.
Les arguments contre l’initiative
Sur le terrain politique, une assurance obligatoire sur le plan fédéral n’a actuellement aucune chance d’aboutir, les cantons préférant une solution basée sur le concordat (Werner Lüginbühl, président de la commission UREK-CEATE).
Le lancement d’un référendum de la part de l’Association suisse des propriétaires fonciers serait une certitude et, compte tenu de sa force, le résultat ne ferait guère de doute (W. Lüginbühl).
En cas d’acceptation, les frais devraient également être répercutés sur les locataires. Par ailleurs, un événement cataclysmique dépasserait toute dimension. Il serait aussi stupide de s’assurer contre la guerre ou la chute d’on météorite (Hannes Germann (directoire HEV).
L’initiative doit encore être discutée au Conseil national.
Le 24 août 2016, le Conseil fédéral a approuvé le rapport Gestion des dangers naturels en Suisse. Ce rapport prévoit une analyse détaillée du risque sismique comme objectif principal dans le domaine des tremblements de terre. Le risque sismique se définit par l’aléa sismique, la vulnérabilité et le type de valeurs concernées et par les propriétés du sous-sol local. A cet effet, il s’agit d’améliorer les bases existantes, en comblant par exemple des lacunes au niveau de la compréhension des différences locales de danger sismique relatives au sous-sol. Il faut en outre viser à prendre en compte les normes de construction en conséquence ; la question d’une couverture d’assurance proportionnée doit être réexaminée. A titre complémentaire, il est nécessaire d’améliorer le savoir et les structures organisationnelles pour leur gestion non seulement en cas de séisme dévastateur, mais également lors d’autres événements de grande ampleur.
Les résultats de ce rapport sont entre autres documentés dans le plan de mesures pour la mitigation des séismes au cours des années 2017 à 2020, actuellement réalisé. Des champs d’action spécifiques ainsi que des tâches y sont définis, auxquels le SED, l’Office fédéral de l’environnement et d’autres autorités doivent principalement se consacrer pendant cette période.
Le 24 août 2015, la Commission de l’environnement du Conseil national s’est prononcée contre la création d’une compétence fédérale pour mettre en place une assurance obligatoire contre les tremblements de terre avec des primes unifiées sur le plan national. Les cantons doivent pouvoir décider eux-mêmes s’ils veulent une telle assurance.
Le 14 mars 2012, le Conseil national a accepté par 84 voix contre 76 l’initiative parlementaire de Mme Susanne Leutenegger Oberholzer dont le texte était le suivant (basé sur l’article 160 al 1 de la Constitution et à l’article 108 de la loi sur le Parlement) :
La Confédération met en place une assurance obligatoire contre les tremblements de terre, avec le même niveau de primes partout en Suisse. Si les bases constitutionnelles nécessaires font défaut, elles seront préalablement créées.
Il est à relever que la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie (CEATE) du Conseil national avait recommandé (par 15 voix contre 8) de ne pas donner suite à l’initiative parlementaire de Mme Leutenegger Oberholzer, argumentant, entre autres :
l’analyse des risques et des coûts est difficile, qu’il s’agisse d’un événement qui survient une fois par siècle ou une fois par millénaire ;
qu’elle doute qu’une assurance pour couvrir les dégâts que pourraient faire ce genre d’événements naturels exceptionnels à des bâtiments dont la durée de vie est brève (50 à 100 ans), soit une solution adéquate ;
que la mise en place d’une solution ne puisse survivre des dizaines d’années, jusqu’à la survenance d’un tel événement.
La Commission a souligné les difficultés liées aux compétences constitutionnelles et au fait que les législations cantonales sont diverses en la matière. La majorité de la Commission privilégie la reprise par le Conseil fédéral de discussion avec les différents milieux intéressés en vue d’un consensus.
Les partisans d’une assurance obligatoire sur tout le territoire suisse et notamment l’ASA (Association Suisse d’Assurances) estiment que la prime pour la couverture du risque pourrait représenter environ 1/5ème de l’assurance volontaire actuelle.
Il est donc probable que l’introduction d’une assurance obligatoire requière la modification de la Constitution et que, dans ce cas, elle n’obtienne pas l’adhésion du peuple suisse.
Le 27 septembre 2011, le Conseil des Etats a accepté par 19 voix contre 11 la motion de M. Jean-René Fournier (PDC/VS) dont le texte était le suivant :
Le Conseil fédéral est chargé de faire en sorte que, dans toute la Suisse, les bâtiments soient obligatoirement assurés contre les dommages résultant d’un tremblement de terre. L’assurance des dommages naturels est à compléter dans ce sens et la prime unifiée dans tout le pays.